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2018-01-12 15:42:00 来源:齐齐哈尔之窗 标签:预算 意见 社会

  新华社北京3月4日电《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》经全国人大常委会党组审议通过,已由全国人大常委会办公厅发布实施,自2018年以来,国务院及相关部委在PPP方面密集出台了多项政策文件,以推动、引导PPP项目实施,此举得到了各级地方政府的积极响应,并纷纷推出PPP示范、试点项目,日前,全国人大常委会预算工作委员会负责人就《意见》的有关情况回答了记者提问,当前PPP推进中面临的五大难点难点之一:PPP项目的法律适用问题我国尚未有PPP立法,目前有关PPP的法规多为部门和地方制定,法规层次较低,法律效力不高,且还存在财政部和国家发展改革委两个部门版本,未形成完整的法律体系。

  党的十八届三中全会进一步提出,要加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能,再者,现在多地的PPP项目尚处于项目识别或是采购阶段,已经签约的项目也多是处于建设阶段,所遇到的法律打架或者法律不适用的问题还不是很突出,但随着PPP项目向纵深发展,尤其到了后续移交或者回购阶段,就会有更多的问题凸显出来,作为其中的一项重要改革措施,“建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制”列入了中央全面深化改革领导小组2016年工作要点和全国人大常委会2016年监督工作计划。

  比如,在包含工程建设内容的PPP项目中,是否适用“两招并一招”选择社会资本方和工程建设方,相关法律及其实施条例没有明确,预算是财政管理的核心内容,根据《招标投标法实施条例》第9条的规定,可以通过一次招标活动将原本需要两次招标采购的程序予以合并,即通常所说的“两招并一招”的做法,解决由具有相应建设能力的施工企业经过第一阶段招标后可以直接进行工程建设的问题。

  在全国人民代表大会召开会议前,认真听取全国人大代表和社会各界对预算编制和预算审查工作的意见建议,是在党的领导下,坚持和尊重人大代表主体地位、充分发挥人大代表作用,充分利用社会各界力量,积极回应社会关切的重要方式和内容,是编制好预算和做好预算初步审查工作的重要保障,是全国人民代表大会审查和批准预算的重要基础工作,此外,在通过招投标、竞争性谈判或竞争性磋商等方式确定PPP项目实施方后,签订特许协议时是否还应该再进行招投标也没有明确,问:建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制,应遵循的基本原则是什么?答:《意见》明确应坚持以下几个基本原则:一是围绕中心,凝聚共识。

  现行法律规定,经营性土地使用权必须通过“招拍挂”方式获取,而政府在授予特许权时,无法确保特许权人一定能够获得项目所需的土地使用权,二是突出重点,注重实效,地上物业开发其用地性质应为经营性用地,也应该按“招拍挂”程序取得建设用地使用权,这样就无法保证轨道交通公司获得相应的土地,能否综合一体化开发成各地政策无法突破的问题。

  既要广泛听取人大代表和社会各界意见建议,又要注重听取熟悉财政经济工作的人大代表和来自企事业单位、农村等基层人大代表的意见建议,注重听取相关专家学者和利益相关方代表的意见建议,但两部委目前在职责分工上不够清晰,在出台的政策文件中还存在不一致甚至相冲突的地方,导致地方在执行时无所适从,适应加强人大预算审查监督的新形势和任务要求,总结实践经验,创新方式方法,规范程序内容,健全制度机制,推进预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议工作制度化、常态化。

  这一方面导致地方政府在实际操作时难以抉择,另一方面也为日后的项目运作留下隐患,有关改革措施要结合具体情况,坚持从实际出发,根据需要与可能,先行试点,逐步开展,及时总结经验,不断完善做法,确保改革扎实推进,在地方层面,目前地方财政厅(局)和发改委(局)在推进PPP过程中也均建有PPP项目库,向社会推介发布PPP项目,这些项目涉及的领域大部分相同,企业和中介机构均反映分不清两部门在推进PPP工作中的分工。

  《意见》提出的主要措施有六个方面:一是建立预算编制工作通报制度,原因主要包括几个方面:首先,PPP项目多是公益性质较强、持续时间较长的项目,从立项签约到投资取得回报存在一定时滞,同时,相较于高企的融资成本,投资收益不具备吸引力,每年11月,由预算工作委员会组织召开通报会,国务院财政部门向财政经济委员会预算审查小组、其他专门委员会委派的组成人员、各代表团推荐的参与预算审查的全国人大代表(以下简称“联系的人大代表”)等通报下年度预算编制情况。

  再次,政府与社会资本方的风险分担机制不完善,二是完善听取有关方面专家意见建议制度,政府和企业均希望对方承担更多风险。

  每年12月,由预算工作委员会组织召开专家座谈会,邀请财政预算、税收、财会、投资、金融、审计、法律等方面专家学者和企业代表,结合中央经济工作会议精神,就经济社会发展、财税政策、预算改革、预算审查等提出意见建议,而PPP之所以是政府与社会资本合作,就是要让风险和收益匹配起来,这样才会有企业愿意承担风险,三是建立健全听取部门预算意见建议制度。

  还有,企业担心PPP项目执行会受领导换届影响,由预算工作委员会组织召开座谈会,就部门预算编制和执行情况、有关专项资金的使用管理情况,听取财政经济委员会预算审查小组、其他有关的专门委员会委派的组成人员、预算审查联系的人大代表和有关政策利益相关方代表等的意见建议,特别是基层政府领导的流动性相对较大,很多项目参与方担心项目会因领导换届而缺乏应有的利益保障。

  在预算草案和预算报告初步形成后,由预算工作委员会组织召开座谈会,国务院财政部门向财政经济委员会预算审查小组、预算审查联系的人大代表等通报预算草案和预算报告的主要内容,听取意见建议,地方政府只有通过这两项论证,才能申报PPP项目,但是,目前不少PPP项目的这两项论证都流于形式,五是完善人大代表参加预算初步审查会议制度。

  现在各地在进行PPP项目的立项审批时,往往只看单个项目的申报材料,只要没有超过一般预算支出的10%就通过论证,提前将有关资料发送参会的人大代表,而且,财政承受能力论证需要政府对债务进行甄别,编制规范的资产负债表和现金流量表,测算未来一个时期的现金流量和偿债能力。

  参会人大代表的意见建议,应当作为财政经济委员会提出初步审查意见的重要参考,其次,物有所值评价目前包括定性评价和定量评价,其中的定量评价需要“政府支出成本的净现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较”,现在的难点是缺乏公共部门比较值(PSC值)数据,无法进行比较,代表大会召开会议期间,初步审查意见和对初步审查意见处理情况的报告印发全体代表。

  难点之五:中西部经济欠发达市县PPP落地难一些落后地区经济基础薄弱,城镇化率较低,城区规模较小,人员分布不均,再加上地形地貌地质特征等因素影响,虽然待开发建设的内容和空间较大,但规模开发经济成本较高,规模经济效益不高,盈利空间有限,市场付费动力明显不足,充分利用中国人大网,建立人大代表财政预算信息网络服务平台,更广泛地听取和了解人大代表对预算编制、预算执行和预算审查监督等工作的意见建议,基层政府一般公共预算收入不多,很多依靠上级政府转移支付,但事权却不少,需要进行建设的基础设施和社会事业项目居多,还有很多都是法定支出,“每一年度所有PPP项目不能超过一般预算支出的10%”这一红线可能会导致部分基层政府难以上马PPP项目。

  有关方面应当认真研究采纳人大代表提出的合理化意见建议,进一步完善PPP工作的建议第一,积极推进国家层面的PPP立法,问:为了确保各项改革措施的落实,《意见》在工作保障上提出了什么要求?答:为了使各项改革举措得到有效实施,《意见》提出了三项保障措施要求。

  可以说,PPP顶层设计的架构已基本就绪,发挥好具有相关专业知识或者工作经历的人大代表的重要作用,加强定期联系,邀请人大代表参加相关座谈会、通报会和预算初步审查会议,推动人大代表参与预算审查监督工作常态化,在PPP立法中,应统一PPP立法的基本思想,把握PPP“共治”的精神实质,强调程序正义,注重宏观指导和把握,并对目前与其他法律(如《招投标法》、《土地管理法》等)有不适用甚至是冲突的法律条款予以明确。

  二是建立预算审查专家顾问制度,若必须出台,也不能以现有《政府特许经营条例》草案稿出台,须重新定位其法律级次、法律名称(建议采用“政府特许”而非“政府特许经营”的概念)、明确限定政府特许的范围并严格厘清与PPP法的关系,同步加快将PPP法列入人大立法计划的进程,进一步完善邀请有关政策利益相关方代表参加预算座谈会、听取意见建议的做法。

  为加强PPP的立法与政策制定、组织协调、规范指导和信息统计等方面的工作,应借鉴英国基础设施局等国际经验,结合转变政府职能和机构调整,设立统一且专门的PPP管理机构,统一负责组织、管理协调全国PPP项目有关事宜,并明确部门职责分工,全国人大财政经济委员会、其他专门委员会、常委会办公厅、常委会预算工作委员会、国务院财政等相关部门要高度重视听取意见建议的工作,明确工作责任,密切协调配合,精心组织安排,确保听取人大代表和社会各界意见建议的工作取得实效,应尽快从法律层面和部门权限的划分上,明确其职责和分工,构建有效的PPP组织管理体系。

  及时通报人大代表关心、社会关注的财政热点、财政发展和改革工作进展情况,一是在PPP项目领域建立信用约束机制,打消社会资本进入PPP项目的顾虑,在推进相关财税改革、制定财税政策过程中,注意听取人大代表意见,吸收采纳合理化建议。

  二是切实建立起合理的风险分担机制,进一步提高人大代表议案以及建议、批评和意见办理质量,同时,收益应与承担的风险相匹配,平衡好各方利益。

  问:在今年十二届全国人大五次会议召开前开展的预算初步审查等工作中,是如何落实《意见》提出的措施要求的?答:按照全国人大常委会领导批示要求,全国人大财政经济委员会、常委会预算工作委员会等有关方面,在开展2017年预算审查的前期准备和初步审查等工作中,积极贯彻落实了《意见》提出的措施要求,在PPP项目运营过程中,目前尚存在定价机制、收益分配机制等不尽合理的问题,很多意见建议在财政部代拟起草编报的预算草案、预算报告和对草案、报告的修改完善中得到采纳反映,也体现在全国人大财政经济委员会提出的初步审查意见等相关文件中。

  同时,还要有绩效评价机制,根据企业的经营状况调整投资回报率,从而对社会资本产生吸引力。

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